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实践中，已经开展业主优选的增量配电试点项目中，大多数都是通过当地政府采购平台进行了业主优选活动，部分省市还作出了特许经营项目必须在政府采购平台(政府公共资源交易中心)进行采购的规定。可见，增量配网业主优选实质为政府采购行为，应遵循《政府采购法》及相关法律法规的要求，已基本达成共识。
竞争性磋商是现阶段增量配电试点项目业主优选的最优方式
既然增量配网业主优选本质为政府采购，就应采用政府采购相关法律法规规定的方式进行项目业主优选。《政府采购法》第26条明确规定了政府采购可采用的5种方式：公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价，并规定“国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式”也可以采用。2014年12月31日，财政部发布《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》(财库〔2014〕214号)明确了本《办法》的制定依据为《政府采购法》第26条第一款第六项规定，也就是说财库〔2014〕214号文所称的“竞争性磋商”即为《政府采购法》第26条规定的“国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式”之一。
同时，按照国家发改委、国家能源局《有序放开配电业务管理办法》(发改经体〔2016〕2120号)、《关于规范开展增量配电业务改革试点的通知》(中发〔2016〕2480号)要求，增量配电网业主优选应通过市场化机制公开、公平、公正进行，坚持准入环节的竞争性。因此，增量配电网业主优选应同时符合政府采购相关法律规范及增量配电网改革相关政策精神要求。
实际上，增量配电改革的相关政策文件与政府采购相关法律法规都以公平、公正、公开为基本原则对优选程序作出了规定。在几种政府采购方式中，单一来源采购、询价两种方式因不具备竞争性，显然不符合增量配电业务业主优选的竞争准入原则，不适宜也不建议在增量配电网业主优选项目中采用。而邀请招标方式，除邀请范围更窄外，其他程序与公开招标类似。竞争性谈判必须遵循“最低价中标”规则，但增量配电网项目恰恰不存在典型传统工程项目的投标价格竞争，显然也无法采用。因而，各种采购方式中，竞争性磋商和公开招标显然更符合该类项目的采购要求。
理论上，公开招标最为公开、公平，能实现最大程度竞争，但公开招标明确规定“在确定中标人前，招标人不得与投标人就投标价格、投标方案等实质性内容进行谈判”，“公开招标主要适用于核心边界条件和技术经济参数明确、完整、符合国家法律法规和政府采购政策，且采购中不作更改的项目”。而增量配电网试点项目，各项技术经济参数并不是特别明确，其核心条件受投资、服务、价格等多种因素制约，且这些条件相互关联、相互影响：比如，投资多了，成本就上去了，配电价格自然会升高;反之，配电价格低了、投资少了，供电安全、供电质量就可能受影响……这就需要采购人与供应商在采购过程中就具体方案、服务内容、配电价格等实质性条件进行反复洽商，最终明确边界条件，并择优选定各方面都更加符合采购人利益的供应商成为业主。而竞争性磋商，因为既有招标方式所具有的公平、公正、公开的优点，又有多轮谈判、最终报价的优点，显然能够更好地满足增量配电网业主选择的要求。
从目前情况看，国内已经有郑州航空港、江苏连云港、重庆合川、长寿、陕西安康、河南三门峡等多个增量配试点项目在优选业主时采用了竞争性磋商的方式，取得了很好的效果。结合我们所参与的业主优选工作来看，我们认为：竞争性磋商的方式能够实现对不同供应商配电价格和服务质量等各项指标的全面对比，达到严控准入环节、择优选择供应商的目标，在增量配电试点工作开展初期，是一种更加适宜的业主优选方式。
当然，随着工作的深入推进和经验的逐步积累，在增量配电的各项参数都能够非常明确的情况下，相信公开招标也会成为一种广泛采用的方式。
《特许经营协议》必须对政府与业主方的权利予以平等保护
《特许经营协议》是项目业主选出后，由作为授权方的政府与被授权方的业主所签订的最重要的法律文件，是双方主要权利义务的集中约定。目前，从参与的试点项目看，政府几乎不约而同地表达同样的强烈诉求：出于对配电网可靠供电和安全运行的担心，以及对业主本方履约能力及履约诚信的顾虑，政府方往往希望在《特许经营协议》中设定较多保障条款，比如要求社会资本方提供巨额的履约担保，甚至只接受履约保证金形式的担保等;另一方面，则对业主方的权利进行限制，有的甚至限制正常经营权的行使。
这些诉求，在试点工作刚刚开始的情况下，站在政府方角度考虑是正常的。但负面影响也随之出现：试点初期，很多政策尚不配套，增量配网盈利能力尚不明确，在这种情况下就要求业主方承担过高的义务，无疑将加大投资方特别是社会资本方进入的压力，降低其进入的积极性。在我们参与的部分试点项目中，也确实存在条件设置过于严苛、意向投资方退出项目角逐的情况。
“公平”是合同的一项基本原则，权利义务对等的条款约定更能促进合作的推进。相反，权利义务过分失衡的约定则可能打击一方的履约意愿，导致合同目的不能实现，出现“双输”的结果。因此，我们建议，一定要保持特许经营协议的公平性，合理约定双方的权利义务，对双方的权利予以平等保护。特别是掌握众多资源、处于优势地位的政府方，需要更加妥善地处理安全与效率、风险与发展的关系，找到更佳的平衡点，采取多种措施吸引社会资本进入配电领域，为完成中央确定的电改任务作出更加积极的贡献。
本文刊载于《中国电力企业管理》2018年3期，作者就职于北京市鑫诺律师事务所。
